Le traité de Lisbonne : le cartel du ‘Big 3’ ?

On a beaucoup vanté les mérites du traité de Lisbonne : une Europe plus démocratique, plus efficace, plus proche du citoyen. Et si la réalité était toute autre ? C’est d’Irlande, probablement le pays de l’Union qui a le plus débattu et le plus analysé ce traité, que la contestation arrive. En effet, dans l’Irish Times de ce weekend, l’ancien ministre des Affaires étrangères irlandais (1973-77), et ancien Premier ministre (1981-82, 1982-87), Garret FitzGerald s’interroge sur le rôle du Conseil européen dans la nouvelle configuration institutionnelle.

M. FitzGerald revient sur l’accord conclu au Conseil européen la semaine dernière portant sur le plan de sauvetage de la Grèce, « précuit » selon lui entre les dirigeants allemand et français. Un exemple qui lui permet d’illustrer sa thèse selon laquelle, depuis la création du Conseil européen en 1974, la gouvernance européenne aurait ‘pris une tournure dérangeante’.

M. FitzGerald se souvient d’un des premiers Conseils européens en 1974, au cours duquel, grâce au soutien du Benelux, il avait réussi à bloquer une tentative des trois grand Etats d’utiliser le Conseil européen afin de contourner la Commission européenne qui, par son rôle d’initiateur des lois, défend l’intérêt général de l’Union et le plus souvent l’intérêt des « petits » Etats. 

Tant que le Conseil européen se cantonnait à définir les grandes orientations, laissant les Ministres spécialisés, secondés par des fonctionnaires, se pencher sur les textes de la Commission, cela n’était pas très gênant nous explique FitzGerald. 

Mais aujourd’hui, les réunions du Conseil européen sont plus fréquentes et ont pris une place prépondérante dans l’architecture institutionnelle. Les réunions des chefs d’Etat et de gouvernement sont dominées par le ‘Big 3’ (l’Allemagne, la France et le Royaume Uni) et à la différence de l’Europe à 9, où il était relativement aisé de réunir une coalition de 5 ou 6 Etats, il est aujourd’hui très difficile, en raison des intérêts divers des Etats dans une Europe élargie, de mobiliser une coalition pour contrer des propositions indésirables.

FitzGerald épingle tout particulièrement le manque de transparence des dîners des Chefs d’Etat et de gouvernement qui se tiennent à huit clos, sans même la présence d’un preneur de notes. Il se souvient d’un Conseil européen en 1973 (avant son lancement formel par Valéry Giscard d’Estaing l’année suivante) où il n’était pas ressorti de message clair de cette rencontre si bien que les ministres des Affaires étrangères avaient été contraints d’extrapoler un compte-rendu fictif de leurs discussions au coin du feu !

Cette chronique ravive le débat sur un sujet dont les travaux universitaires font souvent peu de cas : les tensions entre petits et grands états au sein de l’Union. La sagesse européenne veut que les lignes de partage dans l’Union se fassent rarement entre petits et grands ; et ce de par la nature horizontale des politiques qui affectent les pays de différentes manières. Dans le cadre de la PAC, par exemple,  l’Irlande et la France sont des alliées de longue date alors qu’elles sont aux antipodes sur des questions d’harmonisation fiscale.

La culture politique, l’histoire, la géographie, l’économie sont autant de facteurs décisifs, qui font fluctuer les alliances. Cependant, les questions du poids de chaque Etat membre dans les institutions ou du partage de la souveraineté au niveau européen, font ressortir ces tensions. Dans le même article Garret FitzGerald appuie son argument sur le risque d’un directoire des grands en citant l’exemple d’un groupe de 16 ‘petits’ qui se sont réunis pendant la Convention européenne pour surveiller les projets de VGE.

Toutefois, si la crise économique de la zone euro remet la France et l’Allemagne au centre de l’arène, c’est parce que ce n’est pas à Bruxelles mais à Berlin et à Paris que le sort des Grecs s’est joué, et cela a plus à voir avec la realpolitik qu’avec le traité de Lisbonne. Il est peut être trop tôt pour évaluer les effets du traité de Lisbonne sur le fonctionnement de l’Union, mais l’entretien de Cristina Gallach, porte-parole de la présidence espagnole, avec Touteleurope.fr laisse entrevoir un début d’explication du nouveau rôle du Conseil européen depuis l’entrée en vigueur du Traité.

Madame Gallach explique en effet qu’avant le traité de Lisbonne les idées entraient dans le processus de décision par les propositions de la Commission, les groupes de travail des experts, les réunions des ambassadeurs et remontaient jusqu’au Conseil des ministres. Depuis le traité de Lisbonne, ce système de ‘bottom up’ est combiné étroitement avec un processus ‘top down’ : le Conseil européen donne des impulsions et des grandes orientations qui sont ensuite mises en pratique par la Commission, les ministres, les représentants permanents et les groupes de travail. 

C’est précisément ce rôle d’impulsion politique du plus haut niveau qui a été voulu par les inspirateurs du traité pour donner plus de cohérence et d’unité à l’action de l’Union. Le fait que le Conseil européen prenne ses décisions par consensus (de facto à l’unanimité) et que le Président du Conseil vient d’un ‘petit Etat communautaire’ devrait rassurer Garret FitzGerald et les ‘petits’ Etats. En tout cas, le rôle que le Conseil européen se taillera dans les prochaines années sera une des plus importantes évolutions du traité de Lisbonne pour l’équilibre institutionnel de l’Union. 

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